陆杰华：关于北京市探索构建社区养老共同体的政策建议

近日，北京市第十五届人民代表大会第五次会议召开，市人大代表、北京大学社会学系教授、老龄居首席专家陆杰华参会。陆杰华教授结合北京市当前老龄化发展的阶段特征，指明了探索构建社区养老共同体的必要性，认为“社区为依托、老年人为核心、‘线上+线下’为手段”是构建社区养老共同体应具备的特征。多元协同参与是关键，而创新发展社区居家养老模式过程中部分基层政府权责、市场力量、专业人员供给等方面的问题依然存在。基于此，他提出关于如何在北京市进一步探索构建社区养老共同体的具体建议。本期整理了陆杰华教授在会议中提出的“关于北京市探索构建社区养老共同体的政策建议”内容，以飨读者。北京市探索构建社区养老共同体的必要性2020年第七次人口普查数据显示，北京市60岁及其以上老年人口占总人口的比重为19.6%，比2010年增加了7.1个百分点，预计未来一两年北京市将进入中度老龄化阶段。与全市加速度的老龄化新格局相伴而来的，首当其冲的影响便是北京市的持续、大规模养老压力。因此，处于老龄化急速发展的北京亟需创新发展社区居家养老服务模式，以纾解家庭照护压力、提升养老服务的质量与水平。近年来，作为超大城市的北京在加快养老服务体系建设方面做了大量且卓有成效的工作。迄今，全市已经建成养老机构567家、社区日间养老照料中心263家、社区养老驿站1087家，从一个侧面表明全市养老服务资源配置正在重心下沉到社区和基层。为了下一步更加有效地推进了各项优质服务资源向全市老年人的身边、家边和周边聚集，我们认为，北京市有必要探索构建符合市情的社区养老共同体。从实践上看，社区养老共同体的内涵包括两个方面：一方面，社区内蕴了传统的血缘和地缘关系，具有亲属互助、邻里交往等相互连带的原初共同体意涵；另一方面，社区也具有“公共性”和“社会性”的特征，能够吸纳和整合更广阔的社会力量以实现共同的目标。因为就当下的养老事业发展而言，单一地倚仗家庭或某一主体来承担养老责任并不适宜，因其不仅无法保证老年人全周期的生命质量，亦会使得照护者的压力过载而难以持续。所以，需要建立起一种能将老年人个体、家庭与各种正式和非正式照护主体，如政府、企业、社会组织、志愿者等资源有效衔接的协同模式，推动多元主体秉持敬老孝亲的精神共识，创新“线上+线下”等多种服务递送方式，以社区为桥梁和纽带实现为老全方位、全周期的照护目标。北京市探索构建社区养老共同体的三方面特征  一是以社区为依托，实现工具性和价值性共同体的有机统一。工具性主要强调目标达成，如对社区内多主体合作的安排都是为了更好地提供服务以满足当前的各种养老需求，超前预防照护负担过重或老龄无人赡养而引发的社会风险；而价值性则更加强调精神认同，即人们的合作并非基于共同利益和被动要求，而是出于彼此认可的价值观念和对于社区集体的归属感。二是以老年人为核心，基于实际需求而串联多元主体协同参与。一方面，坚持老年人自身在多元主体中的核心地位，尊重其自主选择性、提升其自我价值感，依照其个体意愿提供相应服务；另一方面，构建个别化、分层次的服务提供体系，针对不同类别老年人的独特需求和实际情况，发展出多样的主体间合作模式。 三是以“线上+线下”结合为手段，实现不同主体服务的有效衔接与递送。与既往模式相比，社区养老共同体的优越性在于提升养老服务的可及性、连贯性和利用率，减少资源浪费和有效供给不足的问题。因此，需要创新“线上+线下”等多种方式。基于上述社区养老共同体的主要特征， 探索全市社区养老共同体的关键在于多元主体的协同参与。多主体的中心是老年人自身和家庭亲属，代表传统的居家养老方式；之后逐步向外拓展到邻里、志愿者、互助小组等其他的非正式支持主体，以及基层政府、社区两委、医疗机构、企业和社会组织等正式支持主体。当前社区养老共同体探索中面临的问题事实上，尽管北京市近年来在不断探索适宜的社区居家养老服务模式，但与社区养老共同体的内涵相比还有相当的距离，其中主要面临的问题有三个方面：一是部分基层社区权责失衡，整合力与自组织性发挥不畅。迄今，很多社区两委都将工作重心投入到街道的“重点工作”中，而无暇承担多元养老服务主体间的联结作用。当然，有部分社区通过购买服务的方式将养老服务工作外包给其他的专业机构来承担。但这种购买服务更多只是为了减轻社区的工作负担，而并没有进行有效的组织和监督，便导致许多养老服务流于形式、难获实效。二是市场力量较为薄弱，服务项目单一化、可持续性差。当前社区的养老服务主体中，企业的力量基本呈缺位状态。少数承接社区项目的专业机构，所提供的服务亦只局限于一些助餐、理发、上门聊天等基础工作，缺乏对于老年人需求的细致评估与有效回应。同时，受限于项目期限，社区可能一两年就会换一家合作机构，难以为老年人提供长期持续的养老服务。三是专业人员供给不足，服务的质量和效率难以得到保障。迄今，社会上对于专业老龄护理/服务人员的认可度和重视度并不高。当前的养老从业市场呈现出一定的负性循环，能力高的从业者因为薪资不匹配而不愿去做，剩下技能较低的服务者却无法匹配老年人多元复杂的需求，购买者因服务的质量和效率不高而对助老人员有诸多抱怨，进而又影响了公众对于相关从业者的评价，压低了老龄服务岗位的薪资水平。北京市探索构建社区养老共同体的政策建议第一，探索构建社区养老共同体，给予基层更多的自主空间，加大资源倾斜以赋权社区。为了给社区松绑、促进社区的能力建设，街道或乡镇可以适当在惠民清单的设置上增添更多便宜行事的空间，或是开展更多公益创投活动，让两委可以根据当地居民的实际，重点创新和发展一些特色养老项目，对于卓有成效的优秀案例提供更多的资金奖励，让其发展为成熟、可持续的利民服务。同时，也要不断为社区培力，推动各个主体之间建立平等尊重、优势互补的关系，充分发挥社区的平台和纽带作用。第二，以社区养老共同体为载体，充分激发市场与社会活力，扶持基层老龄服务产业发展。政府可以从供需两方面着手。在供给方，政府可加大对于老年服务产业的扶持力度、给予税收优惠，同时创新基层多种政企合作方式，实现政府兜底运行的“社会市场”与老年人自主选择的“经济市场”在社区中并存的模式，让困难老年人和中高收入老年人均可依照自己的实际情况得到适宜的服务。同时，也要完善养老服务定价机制，虽然公共产品的提供具有适度普惠性，不能定价过高而影响大众的服务使用，但在也需要一定程度地回应市场价格。在经过充分的市场调研和多主体协商后，实施“以事定费”，避免出现因价格过低而影响服务质量的得不偿失问题。第三，以构建社区养老共同体为契机，重视社会工作的专业能力，助力人才培养与多元协同。其一，社会工作强调“以人为本”、“服务对象自决”，要求从服务对象的真实所需出发来提供相应服务，非常注重需求评估过程。落实到社区为老服务中，社会工作者可以解决现有的供需不对称问题，通过细致地评估，将老年人的急难反馈给相关的照护主体，增强服务的针对性和有效性。其二，社会工作者可以助力养老服务人员的专业化培训。当前的社区内蕴含着丰富的内生支持力量，最典型的便是社区志愿者，但由于缺乏相应的专业培训，他们的能力未能得到充分发挥。因此，社会工作者可以协助社区进行志愿者培训工作，同时设置相应的激励机制，让志愿者在更专业的知识和技术支持下践行社会公益、实现自我的价值，进而促进社区公共精神的生发。（老龄居产业联盟.陆杰华：关于北京市探索构建社区养老共同体的政策建议.2022-01-10）

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